POINT DE VUE
La compétition fiscale entre les États de l'Union Européenne
Giancarlo Cervino
Centre for International Fiscal Studies - LuganoExposé presenté à Genève le 8 octobre 2003
Quand M. Bordes, de Academy & Finance, m'a contacté en me proposant des titres pour cet exposé je lui ai répondu qu'il ne s'agissait pas d'un exposé, mais plutôt d'une provocation. En effet, comme vous l'avez entendu ou entendrez demain, la compétition fiscale entre les Etats de l'Union Européenne existe et est de plus en plus importante. Elle fait certes gagner beaucoup d'argent aux avocats, aux fiscalistes et aux experts-comptables, mais elle est aussi un phénomène positif car elle participe au développement de l'Europe même.
Tous les discours et toutes les attaques qui ont eu lieu ces derniers temps sont motivés par des raisons politiques liées à la crise économique et démographique qui malheureusement ne peut plus permettre aux Etats, qui ont des dépenses importantes, de baisser leurs recettes sans devoir faire des réductions de leurs dépenses dans des secteurs politiquement sensibles, ce qui peut fragiliser la position politique des gouvernements.
Par contre, on a vu la compétition fiscale s'installer dans d'autres Confédérations, d'autres réalités, aux Etats-Unis entre ses Etats membres ou dans la Confédération Suisse. Elle peut être très positive. En Europe également après la chute de l'empire romain, depuis 1065, avec la bataille d'Astinx, je peux dire que de la renaissance de l'Europe du moyen-âge jusqu'à aujourd'hui la compétition fiscale a joué un rôle important dans le développement même de l'Europe. Encore maintenant, nonobstant toutes les recommandations et toutes les attaques, il y a des cas toujours plus créatifs de compétition fiscale.
Je vous donne quelques exemples. Depuis juin 2003, la nouvelle Directive sur la vente par Internet de services radio-télévisés ou cinématographiques par des résidents hors de l'Union Européenne, surtout des Américains et des Suisses, à des consommateurs dans l'Union Européenne, est soumise à une nouvelle procédure très complexe qui va sûrement provoquer des distorsions.
Ainsi depuis juin 2003, si vous êtes une société américaine qui souhaite vendre du BTC (" Business to Consumer ") à un consommateur établi dans un pays membre de l'Union Européenne directement par Internet vous devez vous inscrire à la TVA dans un des quinze pays membre de l'Union, (heureusement pas dans tous !), obtenir un numéro de TVA, établir une déclaration trimestrielle dans laquelle vous indiquerez toutes les ventes que vous aurez faites dans les différents Etats, et vous devrez calculer tous les différents taux de TVA. Vous verserez à l'Etat le total de façon à ce qu'il puisse le reverser aux différents Etats concernés.
Heureusement que c'est un système transitoire car c'est un système destiné à l'échec. Il s'agit d'un système tellement complexe que les sociétés plus importantes ont déjà trouvé une solution beaucoup plus simple. Elles ouvrent une filiale ou une succursale à l'intérieur de l'Union Européenne, c'est-à-dire qu'elles ont une filiale assujettie à la TVA de l'Union européenne.
La maison mère exporte des biens aussi biens matériels que virtuels vers la filiale et c'est celle-ci qui va être soumise à la TVA, qui remplira sa déclaration TVA pour l'importation de ces biens de l'étranger et après elle pourra les revendre n'importe où dans l'Union Européenne en appliquant le taux du pays dans lequel elle est située.
Le système TVA est une des premières tentatives d'harmonisation fiscale européenne dans un domaine qui est politiquement moins sensible, celui des impôts indirects. Le système TVA est bien loin d'être harmonisé dans l'Union Européenne en particulier sur les taux, puisque le taux le plus faible se trouve à Madère avec 13% et le plus élevé est en Scandinavie avec 25%.
Est ce que vous croyez qu'une société américaine qui veut s'établir en Europe pour vendre via Internet ses produits ou ses services voudrait s'établir en Suède ? Je ne le crois pas. Elle va sûrement s'établir d'abord à Madère où elle pourra bénéficier jusqu'en 2011 d'un régime fiscal privilégié, sur les impôts directs, mais aussi du taux de TVA le plus faible en Europe puisqu'il n'est que de 13%.
Elle pourra aussi s'établir à Luxembourg où le taux de TVA est encore assez faible aux alentours de 15% et pourra essayer d'obtenir un ruling ou des accords préalables avec l'Administration fiscale pour un régime de taxation beaucoup plus favorable.
Il s'agit certes d'une compétition fiscale, mais cette compétition fiscale crée de la richesse, crée des emplois et augmente les ventes.
Un autre exemple est celui du Centre de Coordination en Belgique, lesquels est deuis pas mal d'années attaqué par l'Union Européenne. Seule la Belgique essaie de le défendre jusqu'au bout et elle a réussi à le prolonger. Le système du Centre de Coordination a permis à beaucoup de sociétés multinationales de s'installer en Belgique au lieu de s'installer en Inde, au Pakistan ou en Chine et de créer des emplois, de la richesse, de créer de la valeur ajoutée. Les multinationales qui ont un " call centre " au sein de la Belgique vont sûrement assister leur clients en Europe et sont des clients qui vont acheter des produits ou bien bénéficier de certains services pour lesquels le " call center " est là. Etablis en Belgique ils vont payer des impôts, même si ces impôts ne seront pas élevés. Ils vont profiter d'un système privilégié certes mais ils vont créer de la richesse.
La solution en Europe devrait être, selon moi, celle d'une harmonisation fédérale des impôts c'est-à-dire un système fédéral où devrait exister un "IRS " sur le modèle américain ou bien sur le modèle suisse. Ce serait un système de contribution fédéral qui récolte des impôts qui permettent de couvrir un certain type de dépenses communes, par exemple la défense plutôt que les frais de politique étrangère ou des dépenses de ce type. Le reste resterait à la discrétion des Etats en faisant attention qu'il n'y ait pas de phénomènes de concurrence, je ne dirais pas dommageables, mais trop dommageables, c'est-à-dire qui affecte le système d'une façon si profonde qu'il y aurait des pays toujours en crise et des pays toujours bénéficiaires.
Cependant je ne pense pas que ce soit des cas qui se soient vérifiés aux Etats-Unis ou en Suisse. Dans ces pays là, il n'y a pas un Etat ou un canton plus riche que les autres parce qu'il a eu une politique fiscale très agressive vis-à-vis des autres. Il existe un Etat plus riche parce qu'il y a des ressources, parce qu'il y a de la production, parce qu'il y a des entreprises, de la valeur ajoutée, pas seulement parce qu'il y a des bénéfices fiscaux. Je pense que ça devrait être le contexte européen, c'est-à-dire arriver à une compétition fiscale entre les différents Etats membres qui puisse rendre compétitive l'Union entière surtout quand l'Union Européenne sera à 25. Nous aurons d'énormes problèmes de coordination de politique fiscale et d'énormes problèmes de gestion des recettes, même celle de la TVA, qui ne peut plus suffire à couvrir les frais de gestion de l'Union Européenne. Et la TVA est, quand même, un impôt indirect pas politiquement très sensible, mais elle peut avoir une grande influence sur l'inflation et sur des autres variables économiques qui pourront à moyen terme affecter la solidité de l'Union.
Encore un autre cas de compétition fiscale, la politique irlandaise, qui a éliminé certains régimes off-shores, a introduit un taux d'imposition à 12,5% qui est très compétitif pour les entreprises commerciales et qui va être sûrement suivi par d'autres pays qui veulent entrer dans l'Union Européenne. L'Irlande va être suivie par Chypre, Malte et probablement par certains pays de l'Europe de l'Est qui vont se demander pourquoi nous devons, si nous n'en avons pas strictement besoin, sacrifier notre politique industrielle en mettant des taux trop élevés d'impôt direct aux sociétés, si nous pouvons maintenir un taux raisonnable même faible pour attirer des investisseurs.
L'exemple irlandais est aussi en train d'être suivi par d'autres pays à taux élevé, comme l'Angleterre, qui est en train de baisser son taux d'imposition sur les petites et moyennes entreprises, mais aussi par tous les pays qui sont à moitié dans l'Union Européenne et moitié hors de l'Union Européenne. Israël a décidé d'avoir un taux 0% à partir de 2007, l'Ile de Man pense aussi à un taux équivalent. Ce sont des pays qui vont continuer à attirer des investissements et surtout à les garder à l'intérieur de l'Europe.
La directive de l'épargne nous fait aussi courir un risque énorme. La Directive de l'épargne, si elle est adoptée et si nous avons vraiment un taux d'imposition d'abord de 15% puis de 35% de la retenue sur les dépôts et intérêts, va provoquer, si elle ne l'a pas déjà provoquée, une fuite de capitaux. Vers où ? Vers Singapour, vers la Chine, le Japon mais sûrement pas vers les pays du Commonwealth parce que ce sont des pays à risque car s'y trouvent les anciennes colonies ou les anciens domaines britanniques. Si aux Iles Cayman est introduite la retenue à la source, alors même la zone des Caraïbes ne sera plus fiable. L'argent qui va au Koweit, vers Singapour, a une forte probabilité d'être investi localement ou de pouvoir alimenter le marché local plutôt que retourner en Europe pour des investissements. Alors c'est vrai que la retenue à la source et la Directive sur l'épargne a été estimée nécessaire pour éviter une évasion de l'impôt, qui maintenant est en train de devenir très importante. Mais pourquoi ? Parce que la population en Europe est en train de vieillir et normalement les personnes qui vieillissent partent à la retraite, elles n'ont plus d'activité, elles n'ont plus de revenus taxables provenant d'activité. A ces personnes ne restent que des pensions qui sont taxées à la source et qui vont augmenter la dette des Etats. Cependant elles ont aussi des capitaux. Des capitaux mobiles qui peuvent bouger, qui peuvent échapper à l'impôt, échapper aussi à la retenue à la source. Pour réussir à imposer ces capitaux, pour réussir à attraper ces personnes, les Etats ont essayé d'introduire cette retenue à la source mais il faudra toujours compter sur le fait que, au lieu d'être imposée, la grande majorité des petits épargnants continuera probablement à tenir caché sa fortune à l'étranger, où les grands capitaux sont déjà partis.
Les grands capitaux sont en effet déjà partis et nous pouvons seulement espérer qu'ils ne sont pas partis pour toujours de l'Europe. Pour cette raison là il est vrai que la compétition fiscale dans ce domaine pourrait endommager le système, mais le fait d'introduire une retenue pourrait causer une fuite des capitaux dans un moment critique pour notre histoire, parce qu'il faut que les capitaux restent et qu'ils soient réinvestis surtout localement.
Une autre réflexion sur la compétition fiscale entre les Etats membres concerne le futur de la taxation, l'harmonisation de l'imposition des entreprises. Actuellement on essaie d'aller vers deux systèmes : un système de Home State Taxation pour les petites et moyennes entreprises ou bien un système d'imposition globale pour les grandes entreprises.
L'introduction de la Société Européenne, l'effet d'harmonisation dans le champ du droit des sociétés et aussi du droit fiscal, voir par exemple la mise à jour de la Directive sur les dividendes, la nouvelle Directive sur les intérêts et les royalties qui va entrer en vigueur l'année prochaine, tout va dans le sens d'essayer quand même de continuer à harmoniser. Un système de Home State Taxation, où on aura une taxation selon le pays de la maison mère, pourra-t-il engendrer une fuite ou une délocalisation vers des pays à taxation plus faible? Ça c'est presque sûr.
Par contre un système de répartition entre les Etats de l'imposition selon des formules mathématiques très précises est déjà plus difficile. Il faut faire attention, parce qu'il y a des activités qui ne peuvent pas bouger. Si nous avons des usines, si nous avons des ouvriers, si nous avons des ressources naturelles, des entrepôts, alors c'est clair qu'ils devront rester. Mais si nous avons des entreprises dans le domaine des services ou bien dans un domaine où l'on peut bouger la structure facilement, par exemple, dans les secteurs financier et bancaire qui sont de plus en plus dématérialisés, de plus en plus détachés de la réalité locale, alors il n'y a plus besoin d'agence ou de la petite succursale. Déjà maintenant on commence à parler de l'Internet banking, on a des réseaux d'apporteurs d'affaires. Ce sont eux qui vont chez le client, et pas le client qui va vers la banque.
La banque est de plus en plus gérante de fortune plutôt qu'agent prêteur ou bien régulateur du marché du crédit. Même dans ce secteur là on a un grand risque de délocalisation effective de certains centres de production de revenus vers des pays qui sont bien sûr plus compétitifs, mais qui ne sont pas nécessairement à taxation zéro ou des paradis fiscaux, mais qui sont des pays à taxation faible, des pays qui sont normalement petits, qui ne sont pas déficitaires, qui peuvent se permettre de réduire les impôts et de respecter les critères de Maastricht. Par contre dans les pays plus grands où il faut sacrifier politiquement des millions de gens avec des réformes du système des pensions, de la santé publique, de l'éducation nationale, ces pays là seront condamnés à suivre ou bien à chercher à attraper les contribuables qui s'échappent.
Avec un système fédéral, par contre, on pourra éviter que ces pays là puissent se décharger de certaines dépenses, comme par exemple les frais pour la défense qui seront financés par tous les Etats membres. Si la production est délocalisée dans un pays, ce pays sera plus riche mais sera aussi appelé à contribuer aux dépenses communes de façon plus importante, parce que l'impôt fédéral va frapper tout le monde de la même façon. Si nous avons une concentration d'activité, au Luxembourg ou en Irlande, beaucoup d'entreprises et de gens iront là-bas. Ils paieront le taux fédéral. Ces recettes là seront destinées aux financements de certains frais, qui ne seront plus à la charge des pays où il y a moins d'impôts fédéraux récoltés, moins d'impôts locaux ; ils n'auront plus l'obligation de financer certains systèmes surtout pour certains types de dépenses communes comme la défense représente une lourde dépense pour le budget de l'Etat.
Encore deux ou trois exemples de compétition fiscale : Certains rulings qui sont donnés dans certains pays pour les activités commerciales qui ne touchent pas leurs pays ; certains ruling dans certains pays où on peut avoir d'importantes réductions de la base imposable à condition qu'il n'y ait pas un grand commerce local ou bien même si on a un commerce localement. On peut donner l'exemple des Pays Bas. Les Pays Bas ont changé leur système de ruling et introduit le principe selon lequel un ruling ne doit pas servir qu'à l'évasion ou l'élusion fiscales: il faut avoir une raison économique valable. Mais il est encore possible d'obtenir un ruling aux Pays Bas. On a encore beaucoup d'investisseurs qui vont au Pays Bas, et il y a encore beaucoup de sociétés qui sont en train de s'établir au Pays Bas. Les Pays Bas sont, je crois, l'exemple de comment un pays peut survivre facilement et sans beaucoup d'ennuis aux accusations de la Commission Européenne ou bien d'autres pays, de concurrence fiscale dommageable. La même chose pour l'Angleterre, pour le ruling des coûts pour certaines sociétés où la base imposable est calculée non sur les revenus mais sur les frais administratifs. Là aussi nous avons des accords préalables très intéressants avec l'Administration fiscale anglaise qui permettent des économies d'impôts consistants pour les entreprises qui vont s'y installer.
Il s'agit de certains types de régime parfois non encore analysés ou insérés dans la Liste Noire, parce qu'il s'agit en effet d'une évolution, d'une situation de facto qui a fait réagir ces Etat contre une résolution qui visait à détruire un système de compétition fiscale qui a quand même un but qui devrait être quand même protégé, celui de faire quand même augmenter les PMB de l'Union européenne dans son complexe, d'essayer encore de garder les investissements des entreprises américaines, suisses et des autres entreprises d'autres pays qui sont au bord de l'Union Européenne.
Surtout dans à un moment où nous allons commencer à souffrir de la concurrence d'un grand géant qui est en train de se lever, la Chine, qui, par exemple, dans les six premiers mois de cette année a déjà convaincu 23.000 entreprises européennes de s'y installer.
23.000 entreprises c'est un nombre énorme si nous essayons de chiffrer ou d'estimer la perte de point, ou la perte de richesse qui sera sûrement une conséquence de la délocalisation en Chine de certaines productions et de la fermeture de certaines usines de production en Europe. Nous ne pouvons pas estimer vraiment le dégât réel qui est le dégât actuel en terme de pertes de revenus et de recettes pour les Etats mais aussi une perte future de recettes, par exemple, qui auraient dû provenir des impôts payés par des travailleurs qui devraient financer les pensions des travailleurs retraités; mais ces travailleurs ne sont plus là, ils sont chômeurs, les travailleurs sont en Chine, et je ne pense pas que la Chine commence à financer la dette publique européenne, de certains pays européens, pour convaincre la délocalisation des entreprises!
Il est clair que si pendant un certain moment la Chine va produire, produire et produire encore, elle aura aussi besoin de vendre et elle va vendre surtout en Europe et aux Etats-Unis. Mais là bas les gens deviendront si pauvres qu'ils ne pourront plus se permettre d'acheter toute la production chinoise. Il est clair que la Chine devra faire quelque chose. Ou bien elle devra réduire sa production ou bien elle essaiera avec la richesse cumulée de stimuler encore une fois, pas la production mais la consommation en Europe de façon à pouvoir vendre ses produits en Europe, c'est-à-dire qui elle va commencer à financer directement ou indirectement la consommation, de façon à augmenter le pouvoir d'achat des Européens. Sauf, si elle décide de développer le marché local. Il y a quand même plus d'un milliard de personnes qui pourront devenir, pas tous mais une bonne partie, un jour des consommateurs potentiels très importants qui vont souhaiter avoir un niveau de vie si ce n'est similaire à celui des Américains au moins proche de celui des Européens ou des Japonais ou d'autres pays d'Extrême Orient qui sont assez riches comme Singapour ou Honk Kong. Ces gens là vont commencer à consommer, à acheter, et ils vont commencer à absorber la production chinoise faite en Chine par des entreprises européennes qui ne produisent plus rien en Europe et qui vont produire l'intégralité de leur production pour la Chine et pour l'Europe seulement en Chine.
Alors nous voyons que la compétition fiscale entre les Etats européens est beaucoup plus qu'une question de fiscalistes ou bien de Ministères des Finances qui essayent d'attraper leurs fraudeurs, de traquer les évasions fiscales, leurs contribuables, pour essayer de mieux récupérer les recettes.
Non, en réalité il s'agit d'une question de politique, de survie du continent, de survie d'une Union Européenne qui compte maintenant 300 millions d'habitants et qui peut être passera un jour à 400, 500 millions de personnes qui vont lentement mais progressivement perdre leur pouvoir d'achat, perdre leur moral. Une Union qui va perdre ses entreprises et ses activités industrielles sur le continent à cause aussi d'un démantèlement de toute une série d'avantages fiscaux qui sont actuellement concédés ou accordés par certains Etats dans l'espoir de pouvoir garder et retenir une partie de la production en Europe.
Se pose ensuite la question des aides d'Etat. Les aides d'Etat, cachées, devisées, officielles, non officielles, sont aussi une tentative des Etats de conserver certaines entreprises et de les soustraire à la pression de la concurrence internationale. Cette forme de compétition fiscale avec des aides directes à certaines entreprises ou à certains territoires existe. Elle peut s'avérer beaucoup plus dangereuse qu'une compétition fiscale générale qui essaye d'attirer des investisseurs pas seulement, des quinze pays européens mais aussi du monde entier en Europe. Le risque est que l'on fait ainsi survivre des géants malades, des sociétés qui seraient déjà mortes si elles n'avaient pas été protégées de la concurrence loyale ou déloyale, peu importe, normalement déloyale mais aussi loyale, protégées de la concurrence externe. Il s'agit d'une situation là aussi exclusive parce que nous avons gardé des unités de production qui ne sont pas économiquement efficaces, qui ne sont pas aussi rentables, qui font partie peut être d'un système de certaines productions qui font partie du passé. Ils ne tiennent pas compte nécessairement de l'évolution future. Cependant ces ressources sont soustraites à une baisse de l'impôt qui pourrait attirer des entreprises vivantes, des entreprises vitales concurrentielles peut être à partir d'autres pays en dehors de l'Union Européenne.
Pour cette raison il faut bien réfléchir quand on parle de compétition fiscale entre les Etats de l'Union Européenne, au niveau auquel nous voulons nous situer. Voulons-nous nous situer à un niveau purement fiscal, si on veut tout simplement être des techniciens qui regardent le niveau d'évasion, d'élusion, de fraude et essayer de le réduire sans enquêter sur les raisons économiques de ce phénomène, ou bien voulons-nous nous situer au niveau politique de la survie du continent ?
En conclusion la lutte contre la concurrence fiscale très dommageable est quelque chose de correct de tous les points de vue, mais essayer de déguiser les vrais problèmes de l'Union européenne, c'est-à-dire d'un système qui doit nécessairement évoluer vers un système fédéral, un vrai système fiscal fédéral, est totalement incorrect. Ca peut être politiquement correct parce que ça serait cacher certaines réalités qu'on veut cacher, c'est probablement aussi un bon système pour pouvoir garder le système en place, tel qu'il est, le système des recettes et des dépenses, le système de déficits très importants des Etats européens. Cependant, à long terme, ça va vraiment provoquer selon moi une crise tellement profonde de l'Union Européenne, une crise presque irréversible qui pourra conduire à une situation unique : simplement une situation de pauvreté extrême, qui devrait être financée par l'extérieur, c'est-à-dire par la Chine et les Etats-Unis.
Je ne veux pas être pessimiste mais si d'un coté tout le monde est presque d'accord sur le fait que la reprise sera plus lente, sur le fait qu'on ne pourra plus revenir au niveau qu'elle avait à la fin des années 80, de l'autre coté je pense que l'on risque d'avoir une " non croissance " ou bien une stagnation avec une croissance très faible qui ne va pas vraiment relancer le continent au niveau mondial. Cette " non croissance " pourrait devenir permanente, presque chronique sans plus aucune possibilité de revenir en arrière ou bien de pouvoir être concurrentiel vis-à-vis des géants chinois, par exemple.
Ce sont des thèmes de réflexion qui devraient sortir de cette salle et, où nous sommes tous plus ou moins des techniciens, et revenir dans d'autres salles, dans d'autres endroits beaucoup plus politiques, dans des lieux où les hommes politiques sont certes sensibles aux thèmes électoraux mais aussi aux problématiques liées à la croissance interne où l'on a à faire avec des facteurs et des intervenants extérieurs très forts, où la guerre mondiale n'est plus une solution, d'abord parce qu'on va la perdre, mais surtout elle ne va plus rien résoudre.
Par contre, la guerre économique pourra avoir une ampleur et des effets tellement dévastateurs à l'intérieur de notre continent, que cela serait dommage de manquer le train seulement pour financer un déficit de moyen terme ou de court terme, de faire survivre un système qui est déjà mort et de sacrifier ce qui peut rester encore de vital dans notre économie, en sachant que quand même on a des flux migratoires qui viennent de l'Afrique, des gens qui sont jeunes, parfois motivés et dynamiques mais qui vont être frustrés en trouvant ici un système de protection sociale qui ne va pas les inciter à créer de la valeur ajoutée qui puisse soulever le continent et le rendre compétitif vis à vis des autres intervenants.